土地與殖民

資源掠奪、生態變遷
與土地所有制

楊長鎮

(作者為苗栗新故鄉協會執行長)

 導致原住民還我土地問題與生態保育價值衝突的根本原因,在於原住民土地權利制度受到外來殖民的干擾,以致形成與生態無法協調的土地利用方式,也造成了原住民族自主社會的崩解。
 以傳統生活方式為訴求的生態浪漫主義式的進路,並不足以護衛原住民的生存與尊嚴,亦不足以抵抗資本的結構性掠奪。
 台灣在國家重構過程中,應基於誠實進步的憲政民主精神,反省殖民的不義,承認原住民的民族權及其對傳統領地的自然主權,進一步由此自然主權,在法制上建立原住民部落領地的憲法地位,並經由協商給予民族自治權。

前言

 1996 年的赫伯風災後,山坡地超限利用問題成為保育政策的重點解決目標。但台灣山坡地大部分列為宜林地或保護區,如嚴格執行保育法令,勢必同時面對山坡地民眾生存問題。尤其許多原住民居住之山地地區,如不生產高冷地蔬菜或溫帶水果等經濟作物,勢將令山地鄉經濟面臨崩潰危機。

 赫伯風災突出了山坡地保育政策所面臨的極度政治困境,也揭露了台灣生態運動與原住民族利益極大的潛在衝突。另一方面,國際生態主義運動亟欲從原住民傳統文化出發,維繫生物多樣性,這也成為國際原運的結盟鏈結點;但國際原運向生態主義靠攏之際,在不同國家也面臨了原住民發展權的挑戰。從還我土地運動的立場來看,原住民土地所有權重建如果在生態問題方面提不出可行之道,勢將面臨龐大的社會與政治阻力。但面對資本主義生存競爭之際,傳統生態浪漫主義的原運進路卻仍必須面對民族發展策略課題的挑戰。

 本文認為,導致原住民還我土地問題與生態保育價值衝突的根本原因,在於原住民土地權利制度受到外來殖民的干擾,以致形成與生態無法協調的土地利用方式,也造成了原住民族自主社會的崩解;進一步,在這種資本主義私有化的土地發展中,「平地」社會透過資本主義市場經濟將「山地」納編為政經支配的邊陲,這種支配才是導致原住民族土地發展與生態衝突的結構性因素,正因為如此,以傳統生活方式為訴求的生態浪漫主義式的進路,並不足以護衛原住民的生存與尊嚴,亦不足以抵抗資本的結構性掠奪。本文建議的方向是重建以「領地」為法理基礎的原住民土地制度和原住民自治政府,藉以建立足以參與競爭和支持永續經營的原住民經濟體,也只有在此基礎上,台灣國家才能去殖民化而成為真正的民主體制,與原住民族形夥伴關係。

殖民的資源掠奪

 為了討論的方便,本文暫時不處理關於「平埔族」的土地問題,而僅概括地處理清領末期以來的所謂「生番地」或「番界」問題。清國對番界基本上採取消極的態度而視為化外,邊境治安的政策主導了清國的邊境政策,但隨著國際殖民經濟市場變動,和清國抵禦西方入侵的國防需求,在劉銘傳時代展開了「開山撫番」的武裝殖民入侵,一則以建立全島的防禦體系,一則以拓墾權力之賦予交換紳商對清國財政、國防之支持。在這種政策下,清國不但積極地向山地推進其國境線,並允許漢人資本進入山地進行殖民拓墾,大肆掠奪木材、薪炭、樟腦,並在開墾地上展開稻米、茶、蔗的耕作,開創了台灣對外貿易高額出超的經濟奇蹟。

 日本帝國接收台灣之後,承續並進一步推動了劉銘傳對山地的開發政策,提出了「理蕃」的口號,而以「林野整理」達到了高峰,積極推動高度經濟價值的樟腦與茶拓墾掠奪,並展開對全島土地的清丈整理,全面建立台灣土地的個人主義私有制現代化權屬體系 (關於日治時期原住民土地的整理,請參考日人矢內原忠雄的《帝國主義下之台灣》) 。為了取得對原住民族土地及資源掠奪的正當性,日本政府在法制上採取對原住民法律人格的歧視策略;日本在台灣的人類學工作雖然開始進行對台灣原住民族的族群識別民族志調查,但這些調查是做為「蕃族情勢」的調查,提供政治與軍事行動的情報,而非做為承認民族集體權力之依據;相反地,日本政府不承認台灣原住民的人格和不成文的習慣法的存在,從而提供法律上不接受原住民及原住民族財產權的依據。也就是說,相較於清國「開山撫番」的軍事佔領性質,日本帝國對原住民族領域採取的是對無主土地兼併的模式,徹底剝奪原住民的領地主權與土地所有權。在原住民土地權利全面國有化的前提下,日本帝國又以政府授與的方式,劃設部落周邊基本生活需求土地為「番人所要地」 (原住民僅有使用權) 。就這樣,日本帝國以「現代化法制」的五鬼搬運法,堂而皇之地進入「山地」,而得以肆意在「國有土地」進行各種資源掠奪。

 戰後,國民政府承續日本帝國對「山地」的殖民政策,除了以林務局和礦物局持續對原住民資源的掠奪,並原則上維持原住民土地的國有型態。「山地保留地」或「原住民保留地」原與日治時期的「番人所要地」性質相同,仍屬國有土地,而由政府決定分配使用之方式,不承認原住民族和原住民的原始權利。雖然自 1970 年代開始,國民黨政府為避免原住民貧窮問題化和漢人非法買賣問題的持續惡化,開始「輔導」原住民登記保留地他項權利和取得所有權,使原住民地權混亂情形初步改善,但時至今日,絕大部分保留地權力仍屬國有。

 另一方面,國府入台後,為解決大批軍人復員問題,將花東地區及中央山脈橫貫公路沿線大量土地,撥歸退除役官兵輔導委員會成立農場,安置自中國來台的退伍軍人,引進了後來普及全台山地的溫帶水果及高經濟作物土地開發模式,這也誘發了平地資本上山大肆展開山坡地的超限利用,造成了大量保留地非法租斷、非法買賣的土地流失。

 而在法制層面,由於平地資本對原住民土地原料資源及景觀遊憩資源日益升高的需求,〔中華民國〕政府又修改《山地保留地開發管理辦法》,賦予財團合法承租保留地而開發掠奪原住民土地資源的管道 (如太魯閣民族的亞泥掠奪和泰雅爾民族的高遶風景區掠奪) ,透過政府公權力的積極介入,這些保留地實質上已淪為平地漢人財團的私有土地。

部落社會與自然生態變遷

 在強迫縮限生活領域後,為了避免或減低因生活物資減少而引起的的反抗事件,日本帝國引進新的土地利用型態,迫使原住民族脫離傳統的遊耕制度,而進行集約的水田耕作,由於稻作水耕的單位面積生活物資產出高於燒耕游獵,使原住民對土地的需求大幅縮減,藉以緩和日帝與台灣原住諸族的土地、領域鬥爭,殖民者對樟腦、檜木等資源的掠奪因而可以順利進行。

 水田耕作和準私有化使用方式的「高砂族所要地」土地制度,使原先依附於燒耕游獵旱作制度的部落共同體制度與文化價值受到下層基礎變動的搖撼;進一步,日本人普遍設立警察駐在所和番童講習所,以加速原住民社會建立現代個人主義私有制下的社會關係和生活方式。易言之,日本之殖民台灣「山地」實係生產方式、產權制度與文化同化之同步並進,這樣的模式也為後來的國民黨所追隨。

 戰後,隨著全島單一市場的形成乃至全球市場的自由化,主流經濟更強力的將原住民生產納編,原住民不得不在被決定的、面積有限且位置範圍固定的私有保留地上,進行高經濟作物開發的超限利用,藉以符合市場需求而維持基本生存。這樣的生產方式要求更為資本集中且更高的單位面積勞力投入;不僅如此,深入的整地、設施、農藥、肥料投入,也都是必須的配套措施。原住民透過青苗借貸取得自有地農耕資金,再以收成物折抵本息。這些進入市場的作物因市場價格變動劇烈和中間剝削,加上先天上農業生產週期長所增加的各種風險,事實上獲利菲薄或極不穩定,在還清農藥肥料設施等的積欠後,多半所剩無幾。一次市場價格波動或天災,可能就血本無歸。原住民農民一旦加入這場遊戲,往往不得不循環套牢,以債養債,成為自耕農場上的農奴。原住民部落在農業負債的壓力下喘不過氣來,這也成為部落嚴重社會問題如吸毒、酗酒、家庭衝突及人口販賣的溫床。

 在私有或準私有的土地上,生產力提昇的表象之下,其實是高成本的投入,在欠缺貨幣資本的山地,這就意味著負債或土地私下「非法」移轉與漢人,進而衍生種種社會問題。與此同時,台灣山地日益沉重的部落社會,在私有制和主流市場的律動力量下,發展出與生態條件 ── 地質破碎陡峭、壤土貧瘠薄弱 ── 極端衝突的土地利用方式,不但潛藏著竭澤而漁的極端危機,也令民族傳統生存領域的物質基礎惡化,從根本上不利於民族的生存發展。

 稻作水耕和其後的經濟作物生產模式,除了初步使部落共同體動搖,也使山林生態的多樣性消失。

 在遊耕時代,人力可及的耕作面積不大,符合地理破碎、錯雜的生態特質,且廢棄的耕地在自然演替的復育過程中,形成複雜多樣的生態層次,是良好的蟲鳥與大小動物棲地,而成為游獵制度的基礎。也就是說,建立在「領域」而非土地產權制度基礎上的遊耕與遊獵的生產方式,構成互相增益的綜效,也擴大了部落領域內的生物多樣性和動態穩定。而水稻或經濟耕作對土地需求的減少,使山林成為殖民政權得以肆無忌憚掠奪的「林場」,而林產導向的的林政則製造了普遍單調的人工林,不但植物生態的多樣性消失,可利用的植物資源如漿果類和蕈類等勢必減少,大批動物也因棲地的劇烈毀滅而瀕臨絕種,原住民族的遊獵採集經濟和文化受到了根本條件的打擊。至於私有制下定著土地的強度整地和化學物投入,更威脅了水土保安乃至部落生存空間的安全。

 弔詭的是,在產權制度和生產方式被決定的前提下,原住民卻必須藉爭取超限利用的合法化來維持基本的生存,而原來發動這套遊戲規則和動力的殖民者國家卻反過來以生態保育的理由要求原住民放棄經濟農耕。

所有制的陷阱

 原住民土地的現代個人主義私有產權制度,是從日本殖民的「高砂族所要地」制度到中國殖民下的「山地保留地」制度,漸次完熟成形的。從旱作遊耕到水田定耕,從租用權、耕作權到所有權的賦予過程中;原住民土地利用從大領域下依靠集體或協力生產的、生態式的彈性變動利用,被改造成個別區隔零碎的、私有或准私有生產的區塊固著、僵化利用。而原住民族的傳統領域觀念式微後取而代之的土地產權觀念,重新塑造了新的社會關係和地景生態。

 從以上分析可以發現,這種土地產權型態促成了依資本主義生產定義的生產力解放,從而使原住民部落在縮小的土地上仍可維持生存。但透過經濟作物與平地完成交換關係的過程中,私有化小農制卻必須付出自主社會解體和生態逐步潰解的代價。而對原住民個人而言,私有制形成的山地小自耕農,在經濟作物生產上勢必集中在少數或單一作物,先天面臨了家庭農場破產的高風險。一體兩面的則是殖民政權順利取得大部分原住民的傳統領域土地,以提供資本財團的原料掠奪 (如東部的礦石掠奪) ,且迫使原住民族加入平地市場需求的生產體制,在自由競爭的假象下,原住民以自己社會的崩解和資然生態的毀滅為代價,提供漢人社會廉價的農產品,而被二度剝削掠奪。

 亦即,必須有這樣私有化的產權制度配合資本主義市場經濟,才能成功地使原住民社會的自主的政經力量繳械。就這樣,從集團移住以來逐漸形成的私有化小自耕制度,使原住民成功地被外來政權殖民馴化,在因此喪失經濟力之後則成為被政府社福德政施捨照顧的對象。

從生態浪漫主義到民族主義

 本文以上的討論容易被理解為站在生態主義立場要求原住民,為了澄清這種認識上的簡化,應該進一步討論生態主義與原運之間的衝突與調和問題。

 在許多生態主義者的論述裡,原住民文化被定位成「與自然生態和諧共存」或「符合生態多樣性」等。也因此,這種浪漫化的原住民形象成為生態運動對抗資本開發的重要理由。但是,在現實世界裡,原住民多半已無法維持傳統生活方式,而必須以種種開發利用手段滿足基本生存;甚至,原住民的發展權也成為主流社會必須面對的另一個倫理學課題。在過去的十年左右時間裡,台灣生態運動者在山坡地保育利用政策上就數度與原住民針鋒相對,前所述山坡地超限利用問題即為著例。而最近馬告 ── 棲蘭山設立國家公園問題上,生態運動者與原住民運動者雖然有意識地以原住民參與經營做為共識,但現實一點來看,這恐怕只是部落原住民和運動者之間,在反退輔會和林務局上達成階段性合作罷了。

 以生態浪漫主義理解原住民的,不只是生態運動者,原運工作者也常有類似情懷。傳統的土地倫理經常被原住民當作主張土地權利的理由,在聯合國的《原住民權利宣言草案》或《生物多樣性公約》之類國際運動文件中,原住民運動的正當性常被建購在與生態的和諧關係上。這種浪漫主義也有其現實上的理由,因為原住民土地常遭受資本開發的掠奪,原運因此與生態運動常有交集。但我們必須釐清,這樣的交集是內在的理由或外緣上的策略上的運用。原運工作者也許要更進一步警覺避免生態主義做為另一種文化殖民的可能。

 在原住民爭取土地權利史上,澳洲的馬寶案 (the Mabo case) 是著名的案例。因為澳洲法院在原住民並未有條約證據 (如毛利人與紐西蘭政府間) 情況下,判決原住民依其傳統習慣法而擁有某些土地權利。簡單來講,澳洲司法體系創造了一個新的、特殊的土地權利概念 (型態) ── 原住民所有權。這種權利不是一般的所有權,而是在英國承認不成文法傳統的法理上,依據原住民「傳統習慣」而有的土地使用權利型態,如漁獵權、聖地進出權、用水權、森林薪木的使用權,或其他特定位完成傳統生活方式而必須的使用權、擁有權。亦即,在此案例中建立了原住民依其傳統的生態關係而有的局部土地權利 (特殊的產權) ,因此國家或其他所有權人仍可同時擁有這些土地的所有權。台灣實施的原住民保留地的耕作權等「他項權利」與此類似。在這些樣態複雜的原住民所有權之外,更基本的是因為殖民統治而取得的主權及其衍生的所有權,一如台灣原住民在取得所有權之前,世代相傳所擁有耕作權的保留地仍屬國有。澳洲司法事實上是以這種限定在傳統生產技術範圍內的有限權利,保衛了女皇的殖民統治權正當性,更重要的,還保障了殖民者對原住民土地更根本的世襲所有權。

 馬寶案的經驗,讓我們省思到生態浪漫主義對原住民土地權利的侷限。也就是說,訴諸原住民傳統的生態主義和人類學論述來討論原住民土地權利,不但無法檢討殖民統治的正當性,更將會把原住民綑綁在歷史主義的繩索下,從而讓原住民土地權利凍結為化石狀態,而無法處理原住民生活動態下的權利變遷和殖民國家帶來的現代化問題。

結語

夥伴關係下的土地制度重建

 從原住民土地私有化和生態浪漫主義兩種線索的反思,我們發現,原住民土地權利制度重建的根本困境在於殖民主義的支配。不論是以私有化將原住民解體為脆弱的個人主義社會和進行不等價交換下的資源掠奪,或以生態浪漫主義將原住民凍結在傳統產權制下以避免殖民主權的動搖,都將構成原住民根本的生存困境。

 那麼,重建足以支持永續經營及兼顧發展需要的產權制度,將如何進行?基於以上的討論,應該思考以下以個原則:

 基於這些原則,以自治達成大範圍領域的彈性使用,將有助於降低生態負荷和提高永續利用容量,並且容易靈活進行不同的生產組合,如經濟作物、漿果採集、林下經營、遊獵、生態旅遊 …… 等等。而大範圍領域土地的使用,將更有利於部落合作經營與分配,對外則有利於商業談判和產銷競爭,對部落文化的復振與重建更有正面的意義。

 台灣原住民族還我土地運動早期的訴求目標,對要求返還的權利是集體權力或私有產權,似乎並無清楚的問題意識。到了第三次還我土地運動提出了「反侵略爭生存」的口號,清楚表達了台灣原住民族對土地的自然主權及集體權力的訴求。這樣的訴求其實具有原住民族反殖民的總體戰策略意義。因此,要求返還部落傳統領域土地,融合既有的私有保留地,重建部落的集體所有土地制度和共同委託經營制度,在大面積土地的彈性生產組合調度下,建立具有市場風險與生態風險承受度的部落合作生產制度,形成生產要素 (如資金) 的聯防與內部支援體系。這樣,才能避免以小農私有制與市場競爭而形成的依賴發展模式,及由此導致的部落家園生態與社會的崩潰解體。

 本文認為,台灣在國家重構過程中,應基於誠實進步的憲政民主精神,反省殖民的不義,承認原住民的民族權及其對傳統領地的自然主權,進一步由此自然主權,在法制上建立原住民部落領地的憲法地位,並經由協商給予民族自治權。而從原運的立場和土地的議題來說,基於自然主權法理建立「領地」概念的土地權力和權利,配合民族自治的政治形式,才能對抗國家主權下已窮途末路的小農私有制原住民土地制度,收回被國有化的部落領地,以重建混合私有制、集體所有制和共同經營制的大土地經營的部落經濟體,而可能在生態平衡下提昇生產力,達成原住民族的發展和永續經濟。


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